ЭКАУНТОЛОГИЯ
Сайт, посвященный истории бухгалтерского учета и его неминуемому превращению в компьютерный учет
Сакович В.А. Органы государственного управления и контроля
Меню сайта

Войти

Календарь
«  Февраль 2025  »
ПнВтСрЧтПтСбВс
     12
3456789
10111213141516
17181920212223
2425262728

Архив записей

Случайная картинка

Умная мысль
Ненаучность теории служит причиною того, что многие лица, изучающие двойную бухгалтерию, или совсем не могут постичь ее логики, или же, если они недостаточно сознательно относятся к этому предмету, то легко впадают в самообман, и усваивая одни лишь внешние приемы, сами того не подозревая, остаются без ясного понимания сути дела.
Б.Г. Гутштейн

Старинный термин
КОНТРАВЕНЦИЯ – нарушение какого-нибудь устава, вообще законодательства.

Последняя картинка

Социальные сети

Статистика

Онлайн всего: 1
Гостей: 1
Пользователей: 0

Время жизни

Приветствую Вас, Гость · RSS 07.02.2025, 07:34

Личка:


Сакович В.А.
 
Органы государственного управления и контроля в России в конце XVII – начале XVIII веков
Из книги «Государственный контроль в России, его история и современное устройство, с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности» (1896)
 
Приказ счетных дел
Иоанн III, отказавшись платить дань татарам и присоединив к Московскому княжеству Новгород и остальные уделы, занялся внутренним устройством государства. С этого времени княжеская власть вступает в борьбу с боярством. С падением последнего, вместо поручения различных отраслей управления нескольким приближенным лицам, возникают отдельные учреждения – присутственные места, известные впоследствии под именем приказов, число которых во второй половине XVI века и XVII-м постепенно возрастает. В системе приказного управления и следует искать зерно ведомства контроля.
Существенные черты нового государственного устройства состояли в следующем: вместо лиц, прежде случайно назначавшихся для разных дел, теперь управляли постоянные присутственные места, имевшие определенное устройство, определенный круг и образ действий. Если не было еще по многим частям управления точных законов, то их заменял по крайней мере установившийся уже неизменный обычай. По мере присоединения к великому княжеству Московскому разных областей, задачи управления сделались гораздо сложнее и разнообразнее, вследствие чего увеличилось и число отдельных органов управления, заведывавших присоединенными областями. В это же время могла и должна была появиться потребность контроля. Отсюда и орган его – какой-нибудь приказ. И действительно в 1654 г., по случаю войны, был учрежден такой приказ, приказ счетных дел, на обязанности которого лежала первоначально поверка раздачи войскам жалованья.
Это приказ, как отдельное самостоятельное учреждение, в записных книгах упоминается с 1656 по 1701 год. По словам Котошихина (Котошихин Г.К. (ок. 1630-67), подъячий Посольского приказа. В 1664 г. бежал в Литву, затем в Швецию. Составил сочинение о России по заказу Шведского правительства – прим. ред.), «счетный приказ, а в нем сидят два дьяка и ведают и делают дела всего московского государства, приход и расход и остаток по книгам за многие годы. А приход в нем бывает остаточные деньги, которые в котором году за расходом что осталось в остатке; а собирая такие деньги на Москве и из городов в расходы ни в какие не даются без царского указа». Учреждение его имело целью надзор за поступлением доходов и производством расходов и собирание остаточных экономических сумм, оставшихся в каком-либо правительственном месте, за сделанных уже расходом. Кроме того, в него поступали деньги, не поступившие в казну в том году, в котором они должны были поступить; но сам он никаких расходов без царского указа не производил. Он занимался поверкою дохода, расхода и остатков денежных сумм по книгам во всем государстве, для чего по окончании года все приказы представляли ему на ревизию свои приходо-расходные книги за истекший год.. Но так как эти книги представляли одни валовые итоги прихода и расхода за весь год по каждому отдельному приказу, и кроме того не сопровождались никакими документами, то сколько-нибудь успешная ревизия делалась фактически невозможною и сводилась к простой арифметической поверке голых цифр. Крайнее разнообразие предметов ведомства отдельных приказов и отсутствие какой-либо системы в ведении приходо-расходных книг еще более затрудняли деятельность счетного приказа.
С 1656 по 1667 год он назывался приказом столовых и счетных дел, потому что в это время на него была возложена поверка отчетности по содержанию царского стола.
Состав приказа счетных дел был образован по примеру других приказов. Во главе его стоял боярин, в помощь которому назначалось несколько дьяков (3), заведывавших отделениями (повытьями) или столами; в ведении их находились подъячие (2), на которых лежали обязанности письмоводства, кроме того, при приказе состояли пристава (12), сторожа (4) и др. Приказ делился на два отделения: первое заведывало столовым делом, т.е. поверяло отчетность по содержанию царского стола; второе – счетным делом, т.е. поверяло приходо-расходные книги других приказом за истекший год. В таком виде приказ счетных дел просуществовал без особенных изменений до 1701 г., когда его обязанности были переданы в ближнюю канцелярию. Это новое учреждение, заменившее упраздненную боярскую думу, было составлено из лиц, заведывавших различными приказами.
В таком положении находилось дело контроля в допетровской Руси. Хотя выделение этого ведомства в особое установление указывает на появление сознания необходимости существования, для производства сколько-нибудь успешной ревизии правильности поступления доходов и производства расходов, отдельного органа вполне самостоятельного, не находящегося ни в какой зависимости от тех ведомств, действия которых ему пришлось бы поверять, тем не менее одного выделения и обособления этого учреждения было далеко не достаточно для исполнения возложенных на него обязанностей. Приказ счетных дел, не вооруженный ни достаточными правами, ни необходимыми средствами, не мог сделать свою деятельность сколько-нибудь плодотворною; все его усилия в этом отношении были тщетны.

Ближняя канцелярия
Ближняя канцелярия, наследовавшая от приказа счетных дел его обязанности финансового контроля, становится известною по приказным делам с 14-го марта 1701 г., когда был издан именной указ, исполнением которого, вероятно, и началась деятельность этого учреждения.
Этот указ предписывал всем приказам и ратушам доставить в ближнюю канцелярию подлинные перечневые ведомости о наличном составе денежной и всякой другой казны, о приходе и расходе ее с 1 января 1701 г., о наличном составе служилых людей, с обозначением получаемых ими окладов жалованья и пр., каковые ведомости доставлять на будущее время помесячно, а в январе погодно.
Как видно из содержания этого указа, на ближнюю канцелярию возлагалась обязанность контроля над всеми центральными учреждениями по делам государственного хозяйства и вообще заведывания финансовою частью в государстве; деятельность ее выражалась в ревизии приходо-расходных книг и исполнении тех или других поручений, которые изредка возлагались на нее Государем.
Состав ближней канцелярии бы вполне однороден с составом приказов. Главное заведывание ею было возложено на генерал-президента, под ближайшим надзором и руководством которого состояли дьяки и подъячие трех статей. С учреждением Сената часть их была переведена в канцелярию последнего.
Сущность деятельности ближней канцелярии в области финансовой составляли вообще хозяйственные вопросы государственного управления. В этом отношении ей были подчинены все приказы. Финансовое хозяйство государства в периоде деятельности ближней канцелярии (первое десятилетие XVIII-го столетия) представляло полный хаос: с одной стороны не было специального учреждения, которое сосредоточивало в себе ведение государственного хозяйства и заведывание всеми денежными сборами и расходами в государстве; с другой – до 1710 г. не было даже никаких попыток определить общее количество государственных доходов и расходов, составлять ежегодные сметы, в которых доходы и расходы были бы приведены в точное соответствие между собою. Поступление доходов было разбросано по всем приказам, вследствие чего размер их не мог быть определен с точностью. То же следует сказать о расходах. Многие приказы по самому своему назначению принуждены были производить значительные расходы, между тем в своем распоряжении имели лишь очень скудные источники дохода, и потому ни в каком случае не могли обойтись одними собственными средствами, а были принуждены пополнять недостаток их на счет других, более богатых приказов. Но эти пополнения шли исключительно на удовлетворение окладных расходов приказа, в то время как было еще множество неокладных экстраординарных расходов. В последних случаях приказам приходилось испрашивать дополнительные суммы, для чего они должны были обращаться в ближнюю канцелярию, как к главному ведомству по государственным финансам.
Финансовый контроль, как сказано выше, составлял самую главную обязанность ближней канцелярии: с этим назначением она начала свою деятельность, с ним же она и заканчивает свое существование. Поверка приходо-расходных книг производилась при совместном участии в ей специально командированных для этой цели в ближнюю канцелярию дьяков и подъячих. Внешняя, формальная сторона ревизии состояла в том, что книги по их поверке закреплялись дьяками как контролирующего, так и контролируемого учреждений. По существу же ревизия состояла в том, что «оный приход в этой ближней канцелярии свидетельствуют подлинными отписками, выписками, указами и челобитными, а расход – указами и расписками». Приходо-расходные книги и именные указы за скрепою дьяков поступали в ближнюю канцелярию вместе с подлинными делами и документами. Если их не присылали, то ближняя канцелярия требовала, чтобы «отписки и выписки, с чего вносили в приход, собрав все, что есть против приходных книг 1710 г., прислать немедленно».
Неизвестно однако, с какою правильностью и аккуратностью подавались в ближнюю канцелярию приходо-расходные ведомости в последующие годы и с каким успехом производилась их поверка, хотя подача их в ближнюю канцелярию продолжалась до 1710 г. включительно.
С 1711 г. обязанности контроля перешли временно (на 3 года) к Сенату, принявшему от ближней канцелярии значение высшего финансового и контрольного учреждения. На него было возложено, во-первых, собирать деньги, как можно больше, «понеже деньги суть артериею войны», во-вторых, смотреть о расходах во всем государстве.
Сенат немедленно приступил к более точному ознакомлению со средствами и потребностями государства, и, нуждаясь, конечно, для рассмотрения всех расходов и исключения лишних и непроизводительных, в точных сведениях о всех доходах и расходах, он затребовал указом 13 апреля 1711 г. высылки из губерний, в возможно скором времени, приходо-расходных книг, назначив для того определенные сроки, о чем подтвердил в своем указе 11 декабря 1711 г., которым повелевалось подавать «о приходе и расходе ведомости Московской губернии помесячно и по приказам, с других же губерний по третям, а те трети делать помесячно ж и в канцелярию Правительствующего Сената подавать прежде подаяния в ближнюю канцелярию. За промедление и неполные сведения Сенат грозил наложением штрафов.
Но вскоре к сожалению оказалось, что эта задача не по силам; Сенат не имел времени сам заниматься ревизией присылаемых из губерний и приказов ведомостей, так что уже в следующем 1712 г. он принужден был сосредоточить ревизию счетов в канцелярии Сената, под руководством обер-комиссара М.И. Вадбольского, определив к нему несколько человек «добрых» дьяков и подъячих, которые бы рассматривали счета, делали выписки, таблицы и обо всем доносили Сенату. Для производства ревизии Вадбольскому была дана подробная инструкция, а именно указом 12 февраля 1712 г. велено «для подлинного в приходах и расходах усмотрения» прислать из губерний в канцелярию Правительствующего Сената приходно-расходные книги 1710 г., «за руками самих сборщиков», а также подлинные и перечневые ведомости «за руками ж ландрихтеров»; то же предписано делать и на будущее время. Таким образом, на обер-комиссара Сената были возложены следующие обязанности: 1) принимать к ревизии исключительно те приходо-расходные книги и ведомости, которые при освидетельствовании окажутся за надлежащею скрепою («за руками самих сборщиков»); 2) делать из этих книг и ведомостей подробные выписки, с показанием отдельно года взимания доходов, остатков от прежних лет, недоимок и новых расходов в сравнении с расходами предыдущих лет; 3) показывать отдельно сборы с посадов и уездов; 4) составлять подробный перечень главных статей расхода; 5) составлять по губерниям краткие своды приходов и расходов; 6) делать замечания об утайке и уменьшении доходов и о превышении расходов, сравнивая и те и другие с табелью 1710 г.; 7) из сопоставления всех перечисленных данных составлять общий свод; 8) в случае замеченных ошибок допрашивать присланных дьяков и подъячих и показания на допросе представлять в доношениях в канцелярию Правительствующего Сената; 9) книги, признанные правильными, если они необходимы для сбора недоимок или для счета расходчиков, отсылать обратно в губернии, и 10) по окончании ревизии приходо-расходных книг и составления ведомостей за 1710 г. продолжать таковые же на следующий 1711 год, для чего послать из канцелярии Правительствующего Сената указы о присылке приходных книг и ведомостей с дьяками и подъячими. В заключение указ грозит обер-комиссару и дьякам наказанием за неправильные с их стороны действия при исполнении вышеизложенных обязанностей.
Как видно, обязанности контроля были довольно сложные и требовали усидчивого, внимательного труда над составлением различных сводов и ведомостей. Но вероятно новый порядок контроля не сопровождался благоприятными результатами и потому был скоро оставлен. Действительно в именном указе из ближней канцелярии от 22 января 1714 г. читаем: «Великий Государь, будучи в С.-Петербурге в консилии, указал по Именному своему указу все губернии и Собственные Канцелярии и приказы, денежные дворы и соляной сбор в приходе и расходе считать в ближней канцелярии с начала губерний, как они определены по табелям с 1710 по 1714 г., итого 4 года».
Таким образом, финансовый контроль опять всецело был передан в ближнюю канцелярию. Сенатским указом 20 октября 1714 г. было велено дьяков и подъячих, которые были присланы из губерний и уже уехали обратно, снова выслать в Москву «для того, что по именному Его Великого Государя указу то счетное дело велено ведать в ближней канцелярии и те приходные и расходные книги взять им от него Вадбольского, быть в С.-Петербурге к отчету и явиться и оные книги объявить в ближнюю канцелярию Тайному Советнику и ближней канцелярии Генерал-президенту графу Магнусу Наклеванги Никите Моисеевичу Зотову с  товарищи».
Указом 22 января 1714 г. на ближнюю канцелярию возлагалась обязанность приходо-расходные книги за четыре предшествовавшие года, т.е. ревизия, за неприсылкой из губерний книг, остановилась на 1710 г. Книги, подлежавшие ревизии, предписано требовать не все разом, а по одному году, ввиду того, что во всех губерниях должны были остаться списки с них для выбирания недоимок, а составление этих списков требовало немало времени. Для присылки книг назначены сроки с таким расчетом, чтобы все книги за четыре года были высланы в ближнюю канцелярию в течение полутора лет. Далее в указе излагаются правила относительно того, как и в каком порядке должна производиться поверка отчетных ведомостей (пункт 2). В случае неаккуратной доставки книг, ближней канцелярии предоставлялось право налагать «по рассмотрению» на губернаторов и судей штраф, а Правительствующему Сенату вменялось в обязанность «по доношениям из ближней канцелярии на ослушников и впрочем без чего быть невозможно, чинить вспоможение». Что же касается книг, обревизованных в канцелярии Сената, то их также велено передать в ближнюю канцелярию «к оному ж счетному делу, чтобы руды были не вдвое и в счетном бы деле остановки не было». Кроме того из канцелярии Сената велено давать справки о тех книгах, которые находятся в ней или отосланы в губернии. На будущее время предписывалось для более правильной и быстрой поверки назначить по приходу и расходу отдельных дьяков и подъячих, от которых требовать ежедневные и месячные ведомости, завести настольные книги для ежедневных записей прихода и расхода, денежную казну держать за печатями дьяков и до окончания поверки дьяков не мнять и не увольнять; губернаторам под страхом больших штрафов вменялось в обязанность следить за точным исполнением этого указа. Наконец указ обязывает судей и губернаторов доставлять по-прежнему «неотменно» в ближнюю канцелярию месячные, третные и годовые ведомости за текущий год, «чтобы Его Царскому Величеству о приходах и расходах и об остатках всего государства было известно всегда». Таково содержание указа 22 января 1714 г., в силу которого финансовый контроль снова должен был сосредоточиться в ближней канцелярии.
Труден и сложен был практиковавшийся в ближней канцелярии способ ревизии приходо-расходных книг. Этим же объясняется отчасти и самая медленность последней. Например, книги, представленные в ближнюю канцелярию из приказа артиллерии за 1711 и 1712 г., были обревизованы только в 1717 г. Но если причиной такой медленности ревизии является сама трудность ее, то это зависело и, может быть, даже еще в большей степени, от несвоевременной доставки в ближнюю канцелярию приходо-расходных книг. Лучшим доказательством этому служит целый ряд подтвердительных указов самой ближней канцелярии и Сената о присылке ведомостей. Даже угрозы штрафов и наказаний, о которых упоминалось чуть ли не в каждом из таких указов, не могли заставить губернаторов и судей быть более аккуратными и старательными: ревизия все-таки запаздывала на целые годы. Так например, из указа Сената 15 февраля 1716 г. видно, что приходо-расходные книги за 1714 г. поданы только из посольской, воинской, адмиралтейской и С.-Петербургской канцелярии городовых дел, «а из прочих канцелярий и из приказов губерний того 1714 г. с подлинными приходными и расходными книгами и делами и счетными списками дьяков и подъячих ни откуда ни прислано, а за тою неприсылкою в счетном деле учинилась остановка».
В 1714 г. ближняя канцелярия уже приступила к ревизии книг 1709 и 1710 г.г. Тогда же присланы были в нее из 31 приказа приходо-расходные книги 1709 г., из которых в ближней канцелярии была «учинена подлинная и из нее перечневая особая книга». Тотчас же при ревизии были обнаружены различные неправильности. Оказалось например, что дьяки воинского приказа «в то время как приход и расход деньгам и прочему был, нерадением своим взятья и данья в приходных и расходных книгах не замечали и отписей плательщикам не давали, а Его Великого Государя жалованье на 1710 г. взяли». Вследсвие этого дьякам было приказано выписать в конце каждой книги все «незамеченные» в ней места, а «подъячим, которые в том 1710 г. у прихода и расхода были, за их леность и нерадение, что они приходных и расходных книг дьякам для замечивания взятья и данья не подносили, учинить в воинском приказе наказание – бить батоги, вместо кнута, нащедно, чтобы на то смотря, впредь таковые другие ленивы и нерадетельны не были». Вместе с тем на будущее время было предписано, чтобы приходо-расходные книги представлялись к проверке «со всяким осмотрением», безнезамеченных мест, и чтобы в счетных списках «всякого неисправления отнюдь бы не было, дабы в счетном деле ни малой остановки не учинилось».
Кроме ревизии приходо-расходных книг, ближняя канцелярия была обязана исполнять разные поручения, которые возлагались на нее иногда Государем. Так например в 1717 г. ближней канцелярии было поручено составить морские штаты. Определение ее «о сформировании флота и комплект в оном кораблей, пушек и нижних чинов военных и морских» поучителен и составляет последнее известие о ней. Более поздних известий о ближней канцелярии нигде уже не встречается, так что надо думать, что в 1717 или 1718 г. она прекратила свое кратковременное существование, а вернее – была преобразована в ревизион-коллегию. В пользу этого предположения говорит уже самое свойство деятельности последней, которая, как будет указано ниже, сосредоточила в себе ведомство финансового контроля.

Коллегии
С 1719 г. начинают действовать новые учреждения – коллегии, отличавшиеся новым составом, более точным распределением предметов ведомства в каждой из них, новым делопроизводством и пр. Эти коллегии окончательно упразднили старые московские приказы и канцелярии, существование которых Петр I терпел лишь до тех пор, пока не нашел первую возможность заменить их учреждениями, более целесообразными и соответствующими новому строю общественной и государственной жизни.
Учреждение коллегий вместо прежних приказов задумано Петром I, по совету Лейбница (Пекарский. Наука и литература о Петре I – прим. авт.) и по примеру шведских коллегий, еще в 1711 г., но лишь 11 дек. 1717 г. назначены президенты в будущие коллегии, а затем советники и асессоры. Назначенный в каждую коллегию лица прежде всего должны были заняться составлением для своих коллегий особых регламентов, которые определяли бы круг их действий и обязанностей, по образцу шведских, изменяя последние сообразно особенным обстоятельствам государства российского (Указ 28 апреля 1718 г. – прим. авт.). Но дело сочинения регламентов подвигалось вперед крайне медленно. Поэтому указом 2 октября 1718 г. повелено было всем президентам, коллегий собираться в Сенат по два дня в неделю, вторник и четверг, исключительно для этого дела. В таких приготовлениях прошел весь 1718 г.
С 1719 г. коллегии были открыты в Санкт-Петербурге, а в 1720 г., под названием генерального регламента, издано было подробное учреждение для коллегий, которым точно определены:
1) состав и устройство присутствия коллегии и канцелярии; 2) разные роды заседаний присутствия; 3) внешнее устройство присутствия; 4) благочиние присутствия; 5) состав и устройство канцелярии и архива присутственных мест; 6) порядок подчинения в присутствии; 7) вступление, движение и исполнение дел словесных и письменных; 8) порядок сношений присутственных месть; 9) ответственность их; 10) пределы власти каждого порознь; 11) обязанности лиц, их составляющих. Кроме того многие коллегии имели особые регламенты.
Под именем коллегии первоначально образованы следующие: иностранных дел, камер-, юстиц-, ревизион-, воинская, адмиралтейская, коммерц-, штатс-контор-, Берг- и мануфактур-коллегии. С учреждением в числе указанных девяти коллегий трех финансовых: камер, – для заведывания всеми доходами, штатс-контор – для заведывания всеми расходами и для изыскания вместе с камер-коллегией мер к увеличению доходов и уменьшению расходов, и ревизион-коллегия – для ревизии всех счетов (Инструкция ревизион-коллегии (4 декабря 1722 г.) – прим. авт.), Сенат приобрел себе могущественных помощников.


 
 
Колонка Редактора

Постоянные авторы
Copyright Медведев М.Ю. © 2012-2025