Белявский Ф.
Реформа Татаринова
Из книги «Исторический очерк развития Государственного контроля в России» (1919)
В 1855 году, по представлению Государственного контролера Анненкова, был послан за границу В. А. Татаринов для изучения постановки контрольного дела в государствах Западной Европы. Посетив Пруссию, Австрию, Бельгию и Францию, он подробно изучил и изложил в отдельных докладах и записках сущность и отличительные черты практиковавшихся там контрольных систем и составил особый проект, который указывал на необходимость введения новых начал и в финансовой системе, и в системе ревизионной. В финансовой системе признавалось необходимым однообразное для всех управлений составление смет, обнимающих все средства и расходы государства; пределы каждой отдельной статьи и сметы должны быть ненарушимы. То есть не должна допускаться замена недостатков по одной статье сбережениями по другой, и, наконец, каждая смета должна действовать в течение только строго определенного срока. В кассовом отношении требовалось единство кассы, т.е. сосредоточениe всех денежных средств исключительно в кассах министерства финансов. В отношении постановки ревизии проект Татаринова требовал установления самостоятельного, вполне независимого oт исполнительной власти ревизионного учреждения с правом производить по подлинным документам всестороннее наблюдение за расходом и приходом казны, а также обсуждать хозяйственные операции и распорядителей кредита, то есть лиц, дающих предписания, и исполнителей этих предписаний, т.е. касс; далее проект устанавливал предварительную ревизию, то есть поверку правильности расходных предписаний распорядителей кредитов раньше самого расхода. Ревизия должна производиться по подлинным актам и документам.
Генерал-адъютант Анненков, представляя эти планы преобразования, писал, что правильные составление и заключение смет введут стройный порядок в государственных оборотах и их отчетности; единство кассы, значительно подкрепив государственное казначейство, упростит счетоводство и дает первое и главное орудие для установления своевременной отчетности; контроль предварительный, устроенный с необходимыми для безостановочного хода административной машины ограничениями, придаст ревизии быстроту и видимость прямых и безотлагательных результатов, ибо только таким контролем можно достигнуть существенно важной для правительства цели – предупреждения неправильных действий по расходованию сумм. В самом деле, как бы ни были удачны комбинации по устройству контроля последующего, всегда подобный контроль, без пособия контроля предварительного, будет учреждением относительно мертвым, – всесильным, может быть, для открытия злоупотреблений, но недостаточным для ограждения казны от незаконного употребления его достояния. Притом всякий распорядитель всегда скорее примет справедливое замечание по действию, только что предположенному, но еще не совершившемуся, чем по действию, уже совершившемуся, когда тот же распорядитель возбудит спор, ибо возникает уже вопрос об его ответственности. Поверка последующая, распространенная на действия как распорядителей, так и исполнителей, производимая притом по следам самых действий и по подлинным документам, дополнит этот процесс ревизии, который должен кончиться не позже следующего года за отчетным.
Для обсуждения пользы и необходимости установления в контрольном деле новых начал, указанных Татариновым, была учреждена в 1858 г. под председательством графа Гурьева высшая комиссия. Когда работы этой комиссии стали известны министрам и главноуправляющим, с их стороны посыпались самые разнородные возражения против реформы Контроля. Разные ведомства всеми силами старались отстоять существование своих собственных ведомственных капиталов „для секретных целей" и возражали против единства кассы.
Министры особенно сильно возражали против права государственного контролера оценивать действия министров и доводить до государя о нехозяйственности их распоряжений. Это означало бы, по их мнению, что равный судит равного. Несмотря на то, что Александр II, сочувствовавший реформе Контроля, на докладе комиссии написал относительно рассуждений противников реформы, что „эти рассуждения весьма покойны для тех, которые не хотят никаких улучшений", министры все же добились в конце концов существенных ограничений реформы. Высшей комиссией было предположено предоставить Контролю право постановлять окончательные ревизионные приговоры лишь по действиям исполнителей хозяйственных расходов, то есть касс, а заключения свои по действиям распорядителей кредитами Контроль должен был представлять на обсуждение высших учреждений или высочайшей власти. Были допущены существенные изъятия из установленного новыми правилами порядка ревизии. Были освобождены от поверки Государственным Контролем суммы, расходуемые под непосредственным наблюдением „высочайшей власти" и на предметы, „Его Величеству известные", а также и капиталы сословные, общественные или пожертвованные с определенною целью.
18 февраля 1859 г. были высочайше утверждены следующие коренные начала преобразования государственной отчетности. Составление смет должно производиться по системе однообразной: в самой смете должны быть приведены все данные, нужные для того, чтобы удостовериться в необходимости назначения каждого кредита. В смете должны быть тщательно отделены расходы по сбору доходов от общих государственных расходов. Это разделение необходимо для того, чтобы определить чистую производительность доходных статей. Доходы и расходы постоянные должны быть непременно отделены в смете от временных доходов и расходов. Смета должна быть рассмотрена и утверждена одновременно с рассмотрением последнего отчета по государству; эта система – лучшее средство верно рассчитать по прошлогоднему расходу размер необходимых кредитов на будущий год. Сметные остатки и сбережения не могут переводиться на расходы по другим основным параграфам сметы. Смета действительна только на определенный срок, по истечение которого кредиты закрываются. В России должно быть установлено единство кассы; все денежные средства, кроме незначительных авансов на мелочные, не терпящие отлагательства расходы, должны быть сосредоточены в руках министерства финансов.
Для производства ревизии должна быть установлена одна ревизионная инстанция – Государственный Контроль, который по подлинным актам и документам поверял бы как действия исполнителей (касс), так и действия распорядителей, лиц, дающих предписания и делающих распоряжения по движению капиталов; но действия распорядителей судятся не непосредственно приговорами Государственного Контроля, а представляются с заключением министров на высочайшее усмотрение через установленные высшие государственные учреждения или во всеподданнейших отчетах и докладах государственного контролера.
Чтобы предупредить неправильные выдачи, Государственный Контроль ведет предварительную ревизии, поверяет предписания лиц, распоряжающихся расходованием кредитов до уплаты денег; ревизия, последующая зa уплатою денег, производится по подлинным документам.
В 1859 году, когда закончила свои занятия высшая комиссия, была образована под председательством Татаринова специальная комиссия из представителей всех ведомств для составления на основами одобренных высшей комиссией основных начал общего проекта государственной отчетности и выработки правил и форм сметного, кассового и ревизионного порядков. Опять поднялась жестокая борьба и старания всеми мерами ограничить реформу. Однако последствием этой работы явилась передача разными ведомствами в государственное казначейство свыше 300 капиталов разных наименований на сумму около 56 млн. руб. Оказалось, что в распоряжении разных ведомств накоплялись в качестве мертвого капитала огромные суммы, в то время как государство для удовлетворения потребностей тех же ведомств вынуждено было делать займы с уплатою по ним процентов. Результатом трудов этой комиссии было последовательное проведение предложенных Татариновым и одобренных высшей комиссией принципов реформы: 22 мая 1862 г. были утверждены и введены в действие „Правила составления, исполнения и заключения финансовых смет министерств и главных управлений". В 1864 г. введено было в Петроградe, в виде опыта, единство кассы, и учреждена при Государственном Контроле временная ревизионная комиссия для производства своевременной документальной ревизии оборотов тех министерств, к которым применено было единство кассы. В следующем году единство кассы и документальная ревизия были распространены уже на целый ряд губерний.
Сущность документальной ревизии должна была заключаться в том, чтобы отчетность всех касс вместе с ассигновками распорядителей и оправдывающими их документами поступала ежемесячно на ревизию в местные учреждения Государственного Контроля, образованные под наименованием контрольных палат и отделений их. Эти учреждения не причислены были к общим губернским местам, но явились как самостоятельные учреждения, производящие окончательную ревизию отчетов в губерниях и подчиненные непосредственно государственному контролеру. Во главе контрольной палаты стоит управляющий; отделением управляет начальник отделения. Управляющие с ревизорами составляют общее присутствие контрольных палат. Контрольные палаты и отделения их ревизуют по шнуровым книгам и подлинным документам денежные обороты губернских и уездных казначейств, касс специальных сборщиков и управлений, распоряжающихся кредитами и сбором государственных доходов. Палаты свидетельствуют также наличность денежных сумм и материального имущества согласно с книгами и документами.
Общее присутствие палаты получает сразу более широкие права, чем даже общие присутствия департаментов; оно рассматривает результаты произведенной отделениями палаты поверки, определяет и утверждает начеты, открываемые при ревизии, утверждает отчеты о результатах ревизии, представляемые государственному контролеру. Местные губернские власти, не исключая и губернатора, не могут делать никаких распоряжений относительно контрольных палат и отделений их, а в случай замеченных со стороны чинов контрольных палат упущений губернатор уведомляет об этом контрольную палату и государственного контролера. В 1869 г. местные контрольные палаты были образованы почти во всех уже губерниях европейской Poccии, и всюду введено единство кассы.
Устройство контрольных палат по губерниям было встречено очень несочувственно губернской администраций. Губернаторы сразу стали во враждебное отношение к контрольным палатам. Комитет министров сделал даже попытку уничтожить независимость контрольных палат, подчинив их, наряду со всеми губернскими учреждениями, надзору губернатора. Независимость, однако, была сохранена за палатами благодаря особым стараниям Татаринова, вошедшего к государю с особым всеподданнейшим докладом по сему поводу.
Ревизионной деятельности Контроля угрожала, однако, опасность с другой стороны. Каждый министр, без предварительного сношения с Контролем, испрашивал особым докладом высочайшее разрешение на сложение начета или на изъятие того или другого вида расходов из общих правил отчетности. Таким путем результаты контрольной ревизии сплошь и рядом сводились на нет. И здесь энергия и настойчивость Татаринова укрепили положение Контроля. По особому докладу Татаринова было высочайше повелено, чтобы впредь разрешение по таким делам испрашивались не иначе, как по соглашению с Контролем и с представлением его мнения по данному вопросу.
Все коренные начала, положенные в основу реформы в 1859 г. были применены к делу, с одним существенным исключением – контроля предварительного, который был изъят из системы реформы министром финансов Рейтерном; этот сановник так напугал государя „огромным распложением переписки" и неизбежным будто бы при предварительном контроле замедлением административных распоряжений по хозяйственным операциям, что царь признал возможным оставить вопрос о предварительном контроле в стороне при введении реформ, и вместо того был установлен контроль «по следам действий».
Высочайше утвержденным 31 декабря 1863 г. положением на временную ревизионную комиссию возложены были ревизия по подлинным документам оборотов всех учреждений, находящихся в Санкт-Петербурге и получающих содержание из государственного казначейства, кроме учреждений морского министерства: поверка финансовых смет, составление общего отчета по исполнению финансовых смет и отчета о ходе и последствиях ревизии; собирание по указаниям опыта данных для исправления и дальнейшего развития кассовых правил. В составе временной ревизионной комиссии было образовано общее присутствие. Действовавшая наряду с вновь учрежденной временной ревизионной комиссией прежние центральные учреждения Контроля подвергались значительным изменениям: департаменты гражданских и военных отчетов в Государственном Контроле упразднены с 1 января 1870 г., а для окончания подлежащей их ревизии отчетности за время де введения новой системы учреждена временная контрольная экспедиция.
Система государственной отчетности, введенная с 1864 г., основывалась, однако, на отдельных положениях и инструкциях. Общего устава о Государственном Контроле не было; „при такой коренной реформе признано необходимым ждать указаний опыта". И временная ревизионная комиссия, по мере накопления такого опыта, составляла для усовершенствования счетно-ревизионного дела подробные правила и инструкции о приемах ревизии по главным видам государственных доходов и расходов.
Ограничение права Контроля на предварительный контроль в 1863 г. было уже признано не соответствующим интересам дела. Журналами департамента государственной экономии 12 апреля и общего собрания Государственного Совета 20 апреля 1863 г. на Государственный Контроль возложена всесторонняя поверка финансовых смет, не стесняясь никакими пределами и начертаниями. Одновременно с преобразованием системы ревизии на Государственный Контроль возложена обязанность производить, независимо от поверки правильности и законности оборотов по доставляемым на ревизию документам и счетам, внезапное свидетельство денежных касс и проверку всей наличности.
Под руководством Татаринова были разработаны и изданы правила для ревизии важнейших государственных доходов: питейного, соляного, сахарного, и установлен был фактический контроль на казенных железных дорогах, а также в почтовом ведомстве и отчасти по ведомству департамента таможенных сборов. В отношении ревизии материального имущества было постановлено установить тесную связь между материальными и денежными оборотами каждого управления. Выработанные сообразно с этим правила материального счетоводства и отчетности были приняты в виде опыта сперва в хозяйстве интендантских складов, а затем и на горных заводах, портовых магазинах, адмиралтействах, заводах морского ведомства и на некоторых судах флота. В 1877 г. были введены в действие временные правила «О полевом Контроле военных расходов» .
Результаты введения новой системы государственной отчетности обнаружились в скором времени. Уже в 1868 г. Татаринов мог засвидетельствовать, что при действии нового порядка ревизии многие виды неправильных оборотов, обычные в дореформенное время, стали явлением редким. Предварительная поверка дала возможность сократить на значительный суммы сметные требования (с 1864-1866 г.г. на 39 млн. руб.); цифра же сверхсметных кредитов, наоборот, с 25 млн. руб. в 1861 г. упала через два года всего до 8 млн. руб. С этого же времени стал исчезать и постоянный недуг нашего бюджета – неизменный дефицит по росписям. Но бюрократия все же нашла верное и сильное средство по возможности ослабить неприятное ей действие контрольной системы. Она постаралась лишить Государственный Контроль денежных средств, необходимых, чтобы найти способных работников и в нужном количестве. Штаты Контроля усилены не были: контрольные чиновники при громадной напряженной работе оставлены были на том же содержании, которое определено было для них еще штатами 30-х и 40-х годов. Это значило, что Контроль приступил к новой работе с недостаточными силами. Не ограничиваясь этим, чиновная бюрократия приняла все меры, чтобы затормозить правила кассовой отчетности и устав счетный и ревизионный. И они действительно не получили силы закона – в 1862 г. утверждены были лишь общие сметные правила. И даже до сего времени Государственный Контроль руководится в своих действиях не строго определенным и утвержденным законодательным путем уставов, а многочисленными разновременно издаваемыми правилами, инструкциями и положениями, имеющими лишь условную обязательность, да еще некоторыми статьями старых, дореформенных законов.
