Бочковский
Ф.И.
Контроль от
Екатерины I до Александра I
Из книги
«Организация государственного контроля в России сравнительно с государствами
Западной Европы» (1895)
Преобразования Екатерины I и Петра II
Неудовлетворительную
деятельность Ревизион-Коллегии указала Екатерина I, в указе Верховному Тайному Совету:
«ревизия не меньше, как и экономия, а она у нас только именем…» Она назначила
президентом Ревизион-Коллегии Бибикова и повелела ему ежемесячно докладывать
Верховному Тайному Совету об успехах ревизии.
Для ревизии
дел военной, коммерческой и адмиралтейской Коллегии учреждена была особая
Ревизионная Комиссия.
Высший
контроль над государственным финансовым хозяйством сосредоточился в Верховном
Тайном Совете.
При Петре II Ревизион-Коллегия была
переведена в Москву, но ревизия от этого нисколько не ускорилась.
Адмиралтейская Коллегия получила право самостоятельного расходования средств,
без предоставления отчетов в Ревизион-Коллегию. Ревизия счетов с 1719-1726 г. возложена на
Камер-Коллегию.
Преобразования Анны Иоанновны
Лишь в 1733
году Анна Иоанновна обратила внимание на состояние государственного контроля, с
целью ввести порядок в сборе доходов и отчетность в их расходовании. По ее
приказанию Кабинет переводит опять в Петербург Ревизион-Коллегию и составляет
для нее регламент, в силу которого Ревизион-Коллегия должна иметь «вышнюю
дирекцию в свидетельстве и ревизии счетов о всех государственных доходах и
расходах, какого бы оные звание не были, начиная с прошлого 1732 года». Заметив
недостаток сил Ревизион-Коллегии, необходимых для производства ревизии прежних
лет (с 1719 по 1733 не было сделано ни одной полной ревизии), Анна Иоанновна
учредила девять счетных комиссий, с достаточным числом личного персонала; эти
комиссии потом были соединены под названием Генеральной Счетной Комиссии – для
обревизования счетов с 1719 по 1732
г.; последняя была упразднена в 1736 г., а вместо нее
учреждена была особая Контора при Ревизион-Коллегии – для поверки счетов
прежних лет. Взыскание начетов поручено было Доимочной Комиссии.
Регламент Анны
Иоанновны отличается большею полнотою и законченностью. Особенное внимание
обращено на правильность и своевременную присылку документов и счетов на
ревизию; за неисправность в этом отношении назначаются штрафы (за пять месяцев
промедления – даже каторга!). Ревизион-Коллегия производила ревизию только в
Петербурге и ближайших губерниях, а для ревизии отчетности прочих губерний была
учреждена в Москве Ревизион-Контора. Последняя действовала самостоятельно, но,
в случае каких-либо затруднений, обращалась за разрешением в Ревизион-Коллегию.
Несмотря на
все эти попытки, имеющие целью улучшение системы государственной отчетности,
тем не менее, в царствование Анны Иоанновны были сделаны постановления, которые
надолго задержали прогресс в развитии государственного контроля. Постановления
эти заключали в себе изъятия некоторых мест и управлений из ведения
Ревизион-Коллегии.
Временно
изъяты были гвардейские полки (1735-1737) и таможенное ведомство; для него была
в 1732 году учреждена Счетная экспедиция при Камер-Коллегии; с 1743 года
ревизия его сосредоточивается в самой Камер-Коллегии, наконец, с 1758 г. – в
Ревизион-Коллегии; временно было освобождено от ревизии и духовное ведомство. С
1733 года навсегда было освобождено от ревизии Ревизион-Коллегии придворное
ведомство. Для ревизии отчетов последнего была учреждена Придворная Счетная
Экспедиция; кроме того, при военной Коллегии и при Генерал-Кригс-Комиссариате
были учреждены тоже самостоятельные счетные экспедиции.
Конечно, эти
ревизионные отделения при административных учреждениях, как не подчиненные
Ревизион-Коллегии, еще более запутывали счетоводство и лишали государственный
контроль необходимой полноты и единства.
При Анне
Леопольдовне (и Иоанне Антоновиче) не было сделано никаких преобразований в
области государственного контроля. Высший контроль сосредоточивался в Кабинете,
пред которым была установлена строгая отчетность всех управлений.
Преобразования при Елизавете Петровне
Елизавета
Петровна уничтожила все экспедиции и конторы и восстановила Ревизион-Коллегию
Петра Великого; последняя обязана была представлять годовые отчеты о приходе,
расходе и остатках сумм и месячные ведомости о ходе и результатах ревизии. Круг
ведомства Ревизион-Коллегии был очень расширен подчинением ей ревизии некоторых
учреждений, которые прежде пред ней не были отчетны (например – Московский
Университет, Оружейная Контора, Контора соляных сборов и др.).
Конечно, при
таком накоплении ревизионного материала и малочисленности служебного персонала
ревизия не могла производиться скоро и точно. Тогда была применена строгая
побудительная мера: «сенат приказал той Ревизион-Коллегии членам, секретарям и
приказным людям жалованье производить из взысканных по счетам начетных денег, а
из Штатс-Конторы более не производить».
Преобразования Екатерины II
При вступлении
в престол Екатерины II начался ряд преобразований
государственных учреждений, причем и в области государственного контроля были
сделаны существенные преобразования. Кроме увеличения личного состава
Ревизион-Коллегии (он был почти удвоен), само учреждение было разделено на
шесть департаментов (4 в Петербурге, 2 в Москве). Для наблюдения за
производством ревизии ежегодно назначался Сенатор.
Екатерины II выразила желание, чтобы
ревизия не касалась только поверки прихода и расхода, но чтобы последняя,
особенно, следила за денежными расходами: согласно ли закону они потребованы и
израсходованы. Екатерины II
обратила также внимание и на отношения Ревизион-Коллегии к отчетным пред
последним учреждениям; некоторые учреждения, обладающие большим влиянием в
государстве, игнорировали законные требования и запросы Ревизион-Коллегии, чем
приводили в беспорядок делопроизводство ее и даже навлекали на нее
ответственность.
Но важнейшие
преобразования в области государственной отчетности были сделаны в 1775 году
при учреждении губерний.
В числе
губернских учреждений основана Казенная Палата; последняя, говоря словами
учреждения – «есть соединенный департамент Камер- и Ревизион-Коллегии, которому
поручаются в смотрение казенные дела той губернии». В ведении этих палата были
дела: о поступлении казенных доходов, производство расходов, заведывание
некоторыми доходными казенными статьями, заведывание зданиями и
строениями, - наконец, ревизия счетов,
составление ведомостей о доходах и расходах и представление их в
Ревизион-Коллегию. Казенные Палаты были подчинены Сенату. Ревизия производилась
по подлинным документам, что давало возможность судить о финансовом хозяйстве
губернии; как учреждение поставленное в определенных отношениях к Сенату, оно
пользовалось большей свободой и правами.
Екатерина II не ограничилась
установлением в губерниях контрольных учреждений; преобразовательная ее
деятельность коснулась и центрального контрольного управления. В 1780 году были
учреждены при Сенате Экспедиции – их было четыре. Экспедиции находились по
непосредственным управлением Государственного Казначея. Третья – Экспедиция
Свидетельства Счетов – заведывала ревизией. «На Управляющего сими Экспедициями
возложена обязанность, по истечение года, представлять Государыне ведомости: 1)
о всех доходах государства, 2) сколько их собрано, 3) сколько не добрано, 4)
сколько из собранных доходов употреблено в расход по государству, 5) сколько за
сим в остатке и где эти остатки, 6) какие именно недоимки остались и 7)
рассуждение Государственного Казначея обо всем вышеписанном.
Ревизион-Коллегия
упразднена была в 1781 году; оставлен был только один ее департамент для
окончания дел (он просуществовал около 29-ти лет).
Как ни важны
были эти преобразования, все-таки деятельность государственного контроля не
была приведена в должный порядок; права его все более и более стеснялись по
мере увеличения числа мест и лиц, освобожденных от отчетности пред
государственным контролем.
Император
Павел I возобновил Ревизион-Коллегию.
Преобразования Александра I
Наконец, к
1808 году, государственный контроль пришел в такой упадок, что Император
Александр I решился на
коренное его преобразование, что и было им исполнено. Неофициальный Комитет
коснулся, между прочим, вопроса о государственном контроле; так в одном из
заседаний (12 мая) было принято предложение графа А.Р. Воронцова об учреждении
при Сенате ревизионной комиссии для поверки счетов, представляемых министрами.
Манифестом 25
Июня 1811 года государственное финансовое хозяйство разделялось на 3 части,
именно: 1) доходы государственные вверялись Министерству финансов, 2) движение
государственных сумм – Государственному казначейству, 3) поверка приходов и расходов,
ревизия всех государственных счетов – Главному Управлению Ревизии (по плану
Сперанского).
Все прежде
образованные контрольные учреждения должны были войти в сосав департаментов
Главного Управления Ревизии.
Последних было
два: 1) Департамент для поверки гражданской отчетности (преобразованный из
Государственной Экспедиции Свидетельства Счетов), 2) Департамент для поверки
отчетности Морского и Военного Министерств (из Счетных Экспедиций Военной- и
Адмиралтейств-Коллегий); в 1827 году из 2-го Департамента выделился третий – 3)
Департамент ревизии Морских отчетов.
В
государственные управления (центральные и местные), в заведывании которых
находятся казенные суммы, должны были представлять отчеты в доходах, расходах и
остатках Главному Управлению Ревизии.
Изъяты были из
этого общего порядка отчетности: Кабинет его Величества, Государственный банк,
Учреждения Императрицы Марии, благотворительные учреждения и воспитательные
дома; Положением Комитета Министров, высочайше утвержденным, последний также
освобождался от представления отчетов об употреблении сумм в канцелярию
Комитета в Государственный Контроль.
Таким образом,
на ревизию Главного Управления стали поступать кассовые книги, документы, счеты
и отчеты Казенных Палат.
Во второй
половине царствования Императора Александра I большое влияние на дела правления приобретает
Комитет Министров: он заменил собою Сенат, поэтому на него перешла и высшая
финансовая и контрольная власть; но роль контролирующего учреждения не могла
быть им надлежащим образом выполняема: Комитет состоял из Министров,
снисходительно относящихся друг к другу из-за личных соображений. Сенатор
Сумароков, в письме к Императору Николаю Павловичу, говорит: «министры
сделались независимыми, не отдавали отчетов ни в действиях своих, ни в суммах.
Они царили в своих уделах».
Теперь, как и
прежде, явилось существенное неудобство: несоответствие личных сил Главного
Управления Ревизии с массою отчетности, поступавшей на ревизию. (Материал,
переданный в Главное Управление, состоял: из Государственной Экспедиции Ревизии
Счетов – 3494 необревизованных счета; из Военной Счетной Экспедиции свыше 140
тыс.; из Адмиралтейской Счетной Экспедиции – 4237).
Опять были
образованы при Главном Управлении шесть временных ревизионных учреждений,
которым была поручена ревизия отчетов прежнего времени; (в комиссии эти было
передано до 200 тысяч книг и до 10 миллионов документов); но подобные меры,
хотя временно и приносили пользу, не могли на будущее время оградить
государственный контроль от таких же недостатков.
Система Генеральной Отчетности
Подобное
положение вызвало со стороны Правительства новую меру. Комитет Министров,
рассмотрев записку по этому вопросу Государственного Контролера, Положением
Высочайше утвержденным 5-го мая 1823 года установил систему Генеральной
Отчетности, заключающейся в поверке общих отчетов Министерств и Главных
Управлений.
Таким образом,
ревизия по подлинным книгам и документам была оставлена.
Теперь
постановлено было, чтобы все департаменты сами поверяли отчеты подчиненных мест
и лиц, а на ревизию Государственного Контроля представляли только «общие
отчеты», последние они должны ревизовать, не входя уже ни какие сношения с отчетными местами. Для
производства ревизии в департаментах были учреждены при последних счетные
отделения.
Обревизовав
все присланные от отчетных местных учреждений ведомости и свое департаментское
счетоводство, на основании всех этих данных каждый департамент составляет
«генеральный отчет» и представляет его на ревизию Государственного Контроля;
вся отчетность разделена на две части: 1) отчетность до 1828 г., 2) отчетность с 1828 г. Для первой
образовано шесть временных комиссий, для второй – Государственная Экспедиция
для ревизии счетов гражданских; Военно-счетная Экспедиция и Контрольный
департамент морской отчетности.
30-го декабря 1836 г. было издано –
учреждение Государственного Контроля.
По новому
«учреждению» в составе Государственного Контроля образованы департаменты: 1)
гражданских дел, 2) военных и 3) морских дел; Совет Государственного Контроля и
Канцелярия. Для поверки на местах движения казенных сумм командируются
чиновники Государственного Контроля; последние обязаны следить, правильно ли
производится ревизия. Назначаются чиновники ведомства Контроля в общие
присутствия некоторых учреждений – для той же цели.
В губерниях
ревизия производится счетными отделениями при Казенных Палатах (с 1831 г. они переименованы в
контрольные); отчеты свои Казенные Палаты посылают на ревизию в департаменты.
Таким образом,
Государственный Контроль не производил никакой ревизии, а лишь переверку
правильности итогов; главная цель Государственного Контроля – удостоверение в
законности, своевременности и хозяйственности распоряжений распорядительных
органов управления – не достигалось.
Недостатки
генеральной отчетности были слишком разительны для того, чтобы не обратить на
себя внимания государственных людей того времени.
В 1836 г. Генерал-Адъютант
Киселев представил в Государственный Совет проект преобразования
государственной отчетности. В докладе своем он доказывал необходимость
возвратиться к прежней документальной ревизии, а ввиду массы отчетности,
поступающей на ревизию и трудности удовлетворить требованиям при малочисленном
штате Главного Управления Ревизии, учредить по губерниям Контрольные Отделения,
подчинив их непосредственно Главному Управлению; Контрольные Отделения могут
быть образованы из счетных отделений при Казенных Палатах (мысль эта была
выражена и в манифесте 1811 года).
Таким образом,
все губернские учреждения по мнению Киселева, следует подчинить ревизии –
губернского контрольного учреждения; Министерства и Главные Управления –
ревизии Центрального.
Проект этот, к
сожалению, был отклонен Государственным Советом.
Но мнение
Киселева нашло большую поддержку в среде государственных людей того времени: -
нетрудно было заметить недостаток существующей системы отчетности.
Когда в 1852
году Император Николай I
учредил Контрольный Комитет (под председательством князя Гагарина), для
приведения в порядок системы отчетности и исправления недостатков ревизии, то
мнение Киселева было опять выдвинуто, в особенности Княжевичем и Норовым; но
нашлось немало и противников, и самым влиятельным был Государственный Контролер
Хитрово.
Когда труды
Комитета были представлены на рассмотрение Императора Николая I, он выразил следующую мысль: «мнение г. Княжевича кажется мне
весьма основательным».
Тем не менее Николай I, хотя и сам сочувствовал такому преобразованию, согласился с
мнением большинства членов Комитета, приняв во внимание объяснения
Государственного Контролера о неудобстве применения новой системы как на
основании неудачных попыток прежних лет, так и по причине значительных денежных
затрат, которые необходимо повлечет за собой замена системы генеральной поверки
– документальной.
Таким образом,
Комитет не нашел возможным произвести коренное преобразование в области
государственной отчетности. Мнение Комитета было представлено на рассмотрение
Соединенных Департаментов законов и экономии Государственного Совета, а потом
Общего Собрания Государственного Совета, где было положено, чтобы, оставив все
без перемены, «поручить Государственному Контролеру изыскивать средства для
улучшения счетного и ревизионного дела и о результатах представлять
Государственному Совету».
Это
постановление Государственного Совета было Высочайше утверждено 6 декабря 1854
года.
