ИСТОРИЯ РУССКОЙ БУХГАЛТЕРИИ
1855 год
Реформа Валериана Алексеевича Татаринова
Еще 5 ноября 1854 г., до вступления на
престол, Александр II выразил следующее мнение:
«Я убежден, что существующая
ныне система контрольной отчетности требует существенного преобразования;
требует для того, чтобы подчинить ревизии строгой и правильной и по документам
и на самом месте, все операции, и денежные и материальные, всех без изъятия
отраслей государственного управления».
В 1855 г., после коронования,
слова были претворены в дело. Проводником идеи о реформировании Государственного
Контроля стал Валериан Алексеевич Татаринов, сделавший на данном реформировании
карьеру.
Этот чиновник – как показало
дальнейшее, энергичный, инициативный и радеющий за дело, – по представлению
Генерального Контролера Н.Н. Анненкова был на три года направлен за границу, а
именно в Пруссию, Бельгию, Австрию и Францию, для изучения на месте систем
отчетности этих государств и определения степени возможности применения их в
России.
Казалось бы, что может быть для
тридцатидевятилетнего человека лучше, чем европейская командировка? Однако
Валериан Алексеевич в Европу приехал не на пляжах прохлаждался, а изучать
государственную отчетность, причем изучил настолько основательно, что немедленно
по возвращении в Россию в 1858
г. издал следующие труды: «Отчетность Морского ведомства
во Франции», «Хозяйство и отчетность Военного министерства во Франции», «Государственная
отчетность в Австрии», «Государственная отчетность в Бельгии», «Государственная
отчетность в Пруссии», «Государственная отчетность во Франции». А теперь
скажите, какой из нынешних чиновников, откомандированных на три года в Европу,
способен сочинить за время командировки
шесть научных трудов – таких, которые потом не стыдно опубликовать? Уверяем
вас, мало кто способен.
Основной задачей Татаринова
было, однако же, не сочинительство, а реформирование Государственного Контроля.
С этой целью в октябре 1858 г.
им на Высочайшее рассмотрение был поднесен доклад «Общий сравнительный обзор
государственной отчетности в Бельгии, Франции, Австрии и Пруссии». В докладе
вводились требования: 1) однообразия в составлении смет, 2) исполнения смет
согласно с бюджетным законом, 3) единства кассы. Что же касается контрольного
дела, то признавалось необходимым учреждение вполне самостоятельной и
независимой от распорядителей ревизионной власти, производящей ревизии по
подлинным документам распоряжений не только исполнителей, но и распорядителей, а
во-вторых, введение предварительного контроля.
Государь, по прочтении
доклада, положил резолюцию: «Прочел с большим вниманием и любопытством.
Искренне благодарю Д.С.С. Татаринова за его добросовестный и основательный
труд. Дай Бог, чтобы у нас умели извлечь из него ожидаемую мною пользу». После
чего, несмотря на Высочайшее одобрение, начались мытарства проекта Татаринова
по инстанциям.
В.А. Татаринов
Наконец, 5 ноября 1858 г. проект Татаринова
рассмотрел Государственный Контролер, опять же в присутствии Государя. По
результатам рассмотрения 13 ноября 1858 г. была учреждена Высшая Комиссия, под
председательством графа Гурьева.
По окончании комиссии графа
Гурьева была создана другая Специальная
Комиссия, под председательством уже самого В.А. Татаринова, о ходе работы
которой Александру II докладывали каждые три месяца. Обе комиссии занимались
вопросами сметного системы, кассового устройства и системой отчетности.
В конце концов, в отношении
сметного дела было предложено:
1) составление смет по
однообразной системе для всех управлений,
2) рассмотрение и
утверждение смет одновременно с рассмотрением контрольного отчета об исполнении
государственной росписи за прошлый сметный период,
3) сохранение неизменной нормой
всех главных подразделений сметы,
4) заключение смет на
определенный срок.
Тут следует пояснить, что подобия
смет были распространены еще при Петре I, однако исполнительская
дисциплина хромала: суммы употреблялись не целевым образом, за счет процентов,
получаемых от предоставления государственных средств в заем, создавались не
предусмотренные законами фонды, доходы не вносились в казну сполна, и т.п. Означенный
недостатки бюджетного устройства, впрочем, весьма приятные для чиновников на
местах, и вознамерился исправить Валериан Алексеевич. Для этого им был
предложен принцип единства кассы: сосредоточения всех средств в руках одного
Министерства финансов.
В отношении же государственной
отчетности предлагалось:
1) предоставление контрольным
органам независимости,
2) введение предварительного
контроля,
3) периодическая последующая
ревизия по подлинным актам, документам и книгам, внезапное свидетельствование
наличности государственных касс,
4) составление общего отчета
о государственных оборотах самим Государственным контролем и представление его
в конце года, следующего за отчетным, чтобы он мог быть принят в соображение
при составлении новой сметы.
В отличие от многих других
проектов, реформирование на этот раз состоялось, хотя не в полном объеме и не немедленно,
а после многолетних обсуждений и согласований между заинтересованными
инстанциями. Только с 1 января 1864
г. Высочайшим повелением в С.-Петербурге было введено
единство кассы, и то в виде опыта.
Одновременно, в качестве
независимого ревизионного органа, начала действовать Временная ревизионная
комиссия. На нее возлагались следующие обязанности: ревизия по подлинным
документам оборотов всех учреждений, находящихся в С.-Петербурге и получающих
содержание из государственного казначейства, кроме учреждений морского
министерства: поверка финансовых смет, составление общего отчета по исполнению
финансовых смет и отчета о ходе и последствиях ревизии; собирание по указаниям
опыта данных для исправления и дальнейшего развития кассовых правил.
Прежние центральные
учреждения Контроля были подвергнуты значительным изменениям: Департаменты Гражданских
и Военных отчетов в Государственном Контроле упразднялись с 1 января 1870 г., а для окончания
подлежащей их ревизии отчетности за время до введения новой системы указом от
31 декабря 1879 г.
учреждалась Временная Контрольная Экспедиция.
Для производства ревизии по
губерниям 30 ноября 1864 г.
открывались Контрольные Палаты в двенадцати губерниях Петербургского, Одесского
и Рижского округов. Приступить к деятельности они должны были с 1 января 1865 г.
Любопытно, что организация
контрольных учреждений в этих трех округах была неодинакова, с целью испытать,
какая из принятых систем окажется более пригодной:
· в Одесском округе были
учреждены самостоятельные Контрольные палаты в губерниях;
· в Петербурге была учреждена
Контрольная палата, а подчинявшимися ей губернскими отделениями;
· в Рижском округе
использовался смешанный вариант – две независимых Контрольных палаты, с одним
отделением.
Одесский вариант оказался
лучшим, поэтому по нему с 1 января 1866 г. были образованы самостоятельные
губернские Контрольные Палаты во всех частях Российской Империи, за исключением
Закавказского края.
«Временным Положением о
местных контрольных учреждениях», Высочайше утвержденным 3 января 1866 г., на Контрольные
палаты возлагались следующие обязанности:
1) ревизия по шнуровым
книгам и подлинным документам денежных оборотов Губернских и Уездных
казначейств и касс специальных сборщиков,
2) ревизия по отчетности
касс, также оборотов управлений, распоряжающихся кредитами и сбором
государственных доходов,
3) поверка по шнуровым
книгам и подлинным документам правильности оборотов материального имущества,
4) свидетельство против
подлинных книг и документов, наличных сумм и бумаг, имеющих денежное
достоинство, в Казначействах Губернских, Уездным и в кассах специальных
сборщиков.
Что касается единства кассы,
данный принцип вводился постепенно, с 1865 по 1868 г.г. Принятыми в этом
периоде законодательными актами все государственные кассовые учреждения были
подразделены на:
· кассы взимания доходов,
· кассы производства расходов.
К первым относились:
1) кассы специальных
сборщиков – для собирания таких доходов, которые неудобно вносить в Уездные
казначейства,
2) уездные казначейства,
принимающие средства из касс специальных сборщиков, также все другие доходы,
специальные и партикулярные суммы.
Кассы взимания доходов не
имели права сами, «за свой счет», производить никаких расходов, если же и
выплачивали по ассигновкам, то только по поручению Губернских казначейств. Ассигновки
подразделялись на прямые, сборные, авансовые, оборотные. В каждой обозначалось
лицо, которому причитается выдача, время, предмет и цифра ассигнования, сметный
период, параграф, статья и пункт сметы. Это мы к тому, что ничего нового в
документальном оформлении бюджетных бумаг с той поры придумано не было – только
изобретение компьютеров, с присущей им возможностью составления электронных
документов, внесло в делопроизводство приятную методологическую свежесть.
К кассам производства
расходов, то есть ко второму типу касс, имеющих право распоряжаться
государственными суммами, были отнесены:
1) Губернские казначейства и
их расходные отделения в некоторых местностях,
2) Главное казначейство в
Петербурге,
3) Касса Государственной
Комиссии Погашения Долгов.
Как и следовало ожидать,
централизация бюджетных расходов не вызвала восторга у многих министерских
чиновников, постаравшихся подключить к выражению своего недовольства прессу.
Печатью, даже либеральными по тем временам газетами «Голос» и «Петербургские
ведомости», начинание было встречено в штыки. Особенно сильно министры возражали
против права Государственного Контролера оценивать и доводить до государя их действия.
Это означало бы, по их мнению, что равный судит равного. Несмотря на то, что
Александр II, сочувствовавший реформе Контроля, написал относительно рассуждений
противников реформы, что „эти рассуждения весьма покойны для тех, которые не
хотят никаких улучшений", министры все же добились в конце концов
существенных ограничений реформы. Было принято, что заключения по действиям
распорядителей кредитами Государственный Контроль обязан представлять на
обсуждение высших учреждений или высочайшей власти. Были освобождены от
поверки Государственным Контролем суммы, расходуемые под непосредственным
наблюдением „высочайшей власти" и на предметы, „его величеству известные",
а также и капиталы сословные, общественные или пожертвованные с определенною
целью.
Предполагались и другие исключения:
в частности, авансовые выплаты. По этому поводу, в 1875 г. Государственный
контролер С.А. Грейг возбудил вопрос об отмене авансовых кредитов, но не имел
успеха ввиду противодействия министра финансов М.Х. Рейтерна.
Несмотря на противодействие
бюрократии, реформа, даже в незаконченном виде, оказалась на редкость успешной:
нецелевое использование средств и сметные требования государственных учреждений
заметно уменьшились, в результате чего дефицит бюджета пошел на убыль.
Закончив свою работу, Временная
Контрольная комиссия, была упразднена с 1 января 1876 г. Впрочем, в 1883 г. был учрежден
Департамент Гражданской отчетности, вынужденный принять на себя многие ее
функции. Что еще раз доказывает: реформы могут быть успешными или неуспешными,
а несовершенство человеческих устремлений остается неизменным.
Литература:
· По вопросу об окончательной организации
государственного счетоводства по указаниям опыта единства кассы – Ревель, 1879.
· Бочковский Ф.И. Организация
государственного контроля в России сравнительно с государствами Западной Европы
– Спб., 1895.
· Сакович В.А. Государственный
контроль в России, его история и современное устройство, в связи с изложением
сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности –
Спб., 1896.
· Василевский И.Р.
Государственный контроль как охранитель народных интересов за границей и в
России. Популярно-критический очерк – Спб., 1907.
· Беляевский Ф. Исторический
очерк Государственного Контроля в России – М., 1919.
***
Мы хотели закончить рассказ
о реформе Татаринова, но не тут-то было… Попавшееся на глаза мнение о роли Валериана
Алексеевича Татаринова в татариновской реформе оказалось противоположным общепринятому.
Приводим его.
«Мысль
о необходимости организация государственного контроля, возникшего как особое
ведомство еще при Александре I, появилась,
как известно, в конце пятидесятых годов, среди кружка лиц, центром и
руководителем которого был Великий Князь Константин Николаевич, бывший не
только генерал-адмиралом, но фактически морским министром и главным деятелем в
области всех реформ, ознаменовавших первую половину царствования Императора
Александра II. Из этого кружка лиц, стоявших
близко к великому князю Константину Николаевичу, вышел Татаринов, на долю
которого досталось осуществление зародившейся идеи об усилении значения
государственного контроля. К слову сказать, среди лиц, близких к великому князю
Константину, Татаринов не играл выдающейся роли и был второстепенным
персонажем, не отличаясь своею инициативою, которая принадлежала вообще
Рейтерну, Головину, графу Толстому, Набокову, Грейгу, Гроту, князю Оболенскому
и другим; Татаринов же был не более как толковый исполнитель. Поэтому то
преувеличенное значение, которое придается газетными статьями Татаринову в
деле «создания» контроля, едва ли отвечает действительности. Скорее его следует
считать теоретиком чиновником, обладавшим не малою дозою идеализма, выросшего
на почве дешевого либерализма и работавшего под руководством талантливых
руководителей, во главе которых стоял великий князь Константин. Сказанное, понятно,
не следует считать отрицанием известной доли заслуг Татаринова в деле реорганизации
государственного контроля».
История – странная наука.
Напишешь одно – человек становится инициатором геройских начинаний, напишешь
другое – так себе, всего лишь толковым исполнителем. Правда заключается,
вероятно, в том, чтобы из альтернативных мнений выбрать кажущееся более
правдивым.
Литература:
· Браве Яков Федорович.
Государственный контроль и государственные железные дороги (под псевдонимом
Педро) – Спб., тип. М.М. Стасюлевича, 1900.
