 |
|
Сакович В.А. Органы государственного управления и контроля |  |
|
ЭКАУНТОЛОГИЯ
Сайт, посвященный истории бухгалтерского учета и его неминуемому превращению в компьютерный учет |
|
|||||||
|
Сакович В.А.
Органы государственного
управления и контроля в России в конце XVII – начале XVIII веков
Из книги
«Государственный контроль в России, его история и современное устройство, с
изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной
отчетности» (1896)
Приказ счетных дел
Иоанн III, отказавшись платить дань
татарам и присоединив к Московскому княжеству Новгород и остальные уделы,
занялся внутренним устройством государства. С этого времени княжеская власть вступает
в борьбу с боярством. С падением последнего, вместо поручения различных
отраслей управления нескольким приближенным лицам, возникают отдельные
учреждения – присутственные места, известные впоследствии под именем приказов, число которых во второй половине
XVI века
и XVII-м постепенно
возрастает. В системе приказного управления и следует искать зерно ведомства
контроля.
Существенные
черты нового государственного устройства состояли в следующем: вместо лиц,
прежде случайно назначавшихся для разных дел, теперь управляли постоянные
присутственные места, имевшие определенное устройство, определенный круг и
образ действий. Если не было еще по многим частям управления точных законов, то
их заменял по крайней мере установившийся уже неизменный обычай. По мере
присоединения к великому княжеству Московскому разных областей, задачи
управления сделались гораздо сложнее и разнообразнее, вследствие чего
увеличилось и число отдельных органов управления, заведывавших присоединенными
областями. В это же время могла и должна была появиться потребность контроля.
Отсюда и орган его – какой-нибудь приказ. И действительно в 1654 г., по случаю
войны, был учрежден такой приказ, приказ
счетных дел, на обязанности которого лежала первоначально поверка раздачи
войскам жалованья.
Это приказ,
как отдельное самостоятельное учреждение, в записных книгах упоминается с 1656
по 1701 год. По словам Котошихина (Котошихин Г.К. (ок. 1630-67), подъячий
Посольского приказа. В 1664 г. бежал в Литву, затем в Швецию. Составил
сочинение о России по заказу Шведского правительства – прим. ред.), «счетный
приказ, а в нем сидят два дьяка и ведают и делают дела всего московского
государства, приход и расход и остаток по книгам за многие годы. А приход в нем
бывает остаточные деньги, которые в котором году за расходом что осталось в
остатке; а собирая такие деньги на Москве и из городов в расходы ни в какие не
даются без царского указа». Учреждение его имело целью надзор за поступлением
доходов и производством расходов и собирание остаточных экономических сумм,
оставшихся в каком-либо правительственном месте, за сделанных уже расходом.
Кроме того, в него поступали деньги, не поступившие в казну в том году, в
котором они должны были поступить; но сам он никаких расходов без царского
указа не производил. Он занимался поверкою дохода, расхода и остатков денежных
сумм по книгам во всем государстве, для чего по окончании года все приказы
представляли ему на ревизию свои приходо-расходные книги за истекший год.. Но
так как эти книги представляли одни валовые итоги прихода и расхода за весь год
по каждому отдельному приказу, и кроме того не сопровождались никакими
документами, то сколько-нибудь успешная ревизия делалась фактически невозможною
и сводилась к простой арифметической поверке голых цифр. Крайнее разнообразие
предметов ведомства отдельных приказов и отсутствие какой-либо системы в
ведении приходо-расходных книг еще более затрудняли деятельность счетного
приказа.
С 1656 по 1667
год он назывался приказом столовых и
счетных дел, потому что в это время на него была возложена поверка
отчетности по содержанию царского стола.
Состав приказа
счетных дел был образован по примеру других приказов. Во главе его стоял
боярин, в помощь которому назначалось несколько дьяков (3), заведывавших
отделениями (повытьями) или столами; в ведении их находились подъячие (2), на
которых лежали обязанности письмоводства, кроме того, при приказе состояли
пристава (12), сторожа (4) и др. Приказ делился на два отделения: первое
заведывало столовым делом, т.е.
поверяло отчетность по содержанию царского стола; второе – счетным делом, т.е. поверяло приходо-расходные книги других
приказом за истекший год. В таком виде приказ счетных дел просуществовал без
особенных изменений до 1701 г., когда его обязанности были переданы в ближнюю канцелярию. Это новое
учреждение, заменившее упраздненную боярскую думу, было составлено из лиц,
заведывавших различными приказами.
В таком
положении находилось дело контроля в допетровской Руси. Хотя выделение этого
ведомства в особое установление указывает на появление сознания необходимости
существования, для производства сколько-нибудь успешной ревизии правильности
поступления доходов и производства расходов, отдельного органа вполне
самостоятельного, не находящегося ни в какой зависимости от тех ведомств,
действия которых ему пришлось бы поверять, тем не менее одного выделения и
обособления этого учреждения было далеко не достаточно для исполнения
возложенных на него обязанностей. Приказ счетных дел, не вооруженный ни
достаточными правами, ни необходимыми средствами, не мог сделать свою
деятельность сколько-нибудь плодотворною; все его усилия в этом отношении были
тщетны.
Ближняя канцелярия
Ближняя
канцелярия, наследовавшая от приказа счетных дел его обязанности финансового
контроля, становится известною по приказным делам с 14-го марта 1701 г., когда был
издан именной указ, исполнением которого, вероятно, и началась деятельность
этого учреждения.
Этот указ
предписывал всем приказам и ратушам доставить в ближнюю канцелярию подлинные
перечневые ведомости о наличном составе денежной и всякой другой казны, о
приходе и расходе ее с 1 января 1701 г., о наличном составе служилых людей, с
обозначением получаемых ими окладов жалованья и пр., каковые ведомости
доставлять на будущее время помесячно, а в январе погодно.
Как видно из
содержания этого указа, на ближнюю канцелярию возлагалась обязанность контроля
над всеми центральными учреждениями по делам государственного хозяйства и
вообще заведывания финансовою частью в государстве; деятельность ее выражалась
в ревизии приходо-расходных книг и исполнении тех или других поручений, которые
изредка возлагались на нее Государем.
Состав ближней
канцелярии бы вполне однороден с составом приказов. Главное заведывание ею было
возложено на генерал-президента, под ближайшим надзором и руководством которого
состояли дьяки и подъячие трех статей. С учреждением Сената часть их была
переведена в канцелярию последнего.
Сущность
деятельности ближней канцелярии в области финансовой составляли вообще
хозяйственные вопросы государственного управления. В этом отношении ей были
подчинены все приказы. Финансовое хозяйство государства в периоде деятельности
ближней канцелярии (первое десятилетие XVIII-го столетия) представляло полный хаос: с одной стороны не
было специального учреждения, которое сосредоточивало в себе ведение
государственного хозяйства и заведывание всеми денежными сборами и расходами в
государстве; с другой – до 1710 г. не было даже никаких попыток определить
общее количество государственных доходов и расходов, составлять ежегодные
сметы, в которых доходы и расходы были бы приведены в точное соответствие между
собою. Поступление доходов было разбросано по всем приказам, вследствие чего
размер их не мог быть определен с точностью. То же следует сказать о расходах.
Многие приказы по самому своему назначению принуждены были производить
значительные расходы, между тем в своем распоряжении имели лишь очень скудные
источники дохода, и потому ни в каком случае не могли обойтись одними
собственными средствами, а были принуждены пополнять недостаток их на счет
других, более богатых приказов. Но эти пополнения шли исключительно на
удовлетворение окладных расходов приказа, в то время как было еще множество
неокладных экстраординарных расходов. В последних случаях приказам приходилось
испрашивать дополнительные суммы, для чего они должны были обращаться в ближнюю
канцелярию, как к главному ведомству по государственным финансам.
Финансовый
контроль, как сказано выше, составлял самую главную обязанность ближней
канцелярии: с этим назначением она начала свою деятельность, с ним же она и
заканчивает свое существование. Поверка приходо-расходных книг производилась
при совместном участии в ей специально командированных для этой цели в ближнюю
канцелярию дьяков и подъячих. Внешняя, формальная сторона ревизии состояла в
том, что книги по их поверке закреплялись дьяками как контролирующего, так и
контролируемого учреждений. По существу же ревизия состояла в том, что «оный приход
в этой ближней канцелярии свидетельствуют подлинными отписками, выписками,
указами и челобитными, а расход – указами и расписками». Приходо-расходные
книги и именные указы за скрепою дьяков поступали в ближнюю канцелярию вместе с
подлинными делами и документами. Если их не присылали, то ближняя канцелярия
требовала, чтобы «отписки и выписки, с чего вносили в приход, собрав все, что
есть против приходных книг 1710 г., прислать немедленно».
Неизвестно
однако, с какою правильностью и аккуратностью подавались в ближнюю канцелярию
приходо-расходные ведомости в последующие годы и с каким успехом производилась
их поверка, хотя подача их в ближнюю канцелярию продолжалась до 1710 г.
включительно.
С 1711 г.
обязанности контроля перешли временно (на 3 года) к Сенату, принявшему от
ближней канцелярии значение высшего финансового и контрольного учреждения. На
него было возложено, во-первых, собирать деньги, как можно больше, «понеже деньги
суть артериею войны», во-вторых, смотреть о расходах во всем государстве.
Сенат
немедленно приступил к более точному ознакомлению со средствами и потребностями
государства, и, нуждаясь, конечно, для рассмотрения всех расходов и исключения
лишних и непроизводительных, в точных сведениях о всех доходах и расходах, он
затребовал указом 13 апреля 1711 г. высылки из губерний, в возможно скором
времени, приходо-расходных книг, назначив для того определенные сроки, о чем
подтвердил в своем указе 11 декабря 1711 г., которым повелевалось подавать «о
приходе и расходе ведомости Московской губернии помесячно и по приказам, с
других же губерний по третям, а те трети делать помесячно ж и в канцелярию
Правительствующего Сената подавать прежде подаяния в ближнюю канцелярию. За
промедление и неполные сведения Сенат грозил наложением штрафов.
Но вскоре к
сожалению оказалось, что эта задача не по силам; Сенат не имел времени сам
заниматься ревизией присылаемых из губерний и приказов ведомостей, так что уже
в следующем 1712 г. он принужден был сосредоточить ревизию счетов в канцелярии
Сената, под руководством обер-комиссара М.И. Вадбольского, определив к нему
несколько человек «добрых» дьяков и подъячих, которые бы рассматривали счета,
делали выписки, таблицы и обо всем доносили Сенату. Для производства ревизии
Вадбольскому была дана подробная инструкция, а именно указом 12 февраля 1712 г.
велено «для подлинного в приходах и расходах усмотрения» прислать из губерний в
канцелярию Правительствующего Сената приходно-расходные книги 1710 г., «за
руками самих сборщиков», а также подлинные и перечневые ведомости «за руками ж
ландрихтеров»; то же предписано делать и на будущее время. Таким образом, на
обер-комиссара Сената были возложены следующие обязанности: 1) принимать к
ревизии исключительно те приходо-расходные книги и ведомости, которые при
освидетельствовании окажутся за надлежащею скрепою («за руками самих сборщиков»);
2) делать из этих книг и ведомостей подробные выписки, с показанием отдельно
года взимания доходов, остатков от прежних лет, недоимок и новых расходов в
сравнении с расходами предыдущих лет; 3) показывать отдельно сборы с посадов и
уездов; 4) составлять подробный перечень главных статей расхода; 5) составлять
по губерниям краткие своды приходов и расходов; 6) делать замечания об утайке и
уменьшении доходов и о превышении расходов, сравнивая и те и другие с табелью
1710 г.; 7) из сопоставления всех перечисленных данных составлять общий свод;
8) в случае замеченных ошибок допрашивать присланных дьяков и подъячих и
показания на допросе представлять в доношениях в канцелярию Правительствующего
Сената; 9) книги, признанные правильными, если они необходимы для сбора
недоимок или для счета расходчиков, отсылать обратно в губернии, и 10) по
окончании ревизии приходо-расходных книг и составления ведомостей за 1710 г.
продолжать таковые же на следующий 1711 год, для чего послать из канцелярии
Правительствующего Сената указы о присылке приходных книг и ведомостей с
дьяками и подъячими. В заключение указ грозит обер-комиссару и дьякам
наказанием за неправильные с их стороны действия при исполнении вышеизложенных
обязанностей.
Как видно,
обязанности контроля были довольно сложные и требовали усидчивого,
внимательного труда над составлением различных сводов и ведомостей. Но вероятно
новый порядок контроля не сопровождался благоприятными результатами и потому
был скоро оставлен. Действительно в именном указе из ближней канцелярии от 22
января 1714 г. читаем: «Великий Государь, будучи в С.-Петербурге в консилии,
указал по Именному своему указу все губернии и Собственные Канцелярии и
приказы, денежные дворы и соляной сбор в приходе и расходе считать в ближней
канцелярии с начала губерний, как они определены по табелям с 1710 по 1714 г.,
итого 4 года».
Таким образом,
финансовый контроль опять всецело был передан в ближнюю канцелярию. Сенатским
указом 20 октября 1714 г. было велено дьяков и подъячих, которые были присланы
из губерний и уже уехали обратно, снова выслать в Москву «для того, что по
именному Его Великого Государя указу то счетное дело велено ведать в ближней
канцелярии и те приходные и расходные книги взять им от него Вадбольского, быть
в С.-Петербурге к отчету и явиться и оные книги объявить в ближнюю канцелярию
Тайному Советнику и ближней канцелярии Генерал-президенту графу Магнусу
Наклеванги Никите Моисеевичу Зотову с
товарищи».
Указом 22
января 1714 г. на ближнюю канцелярию возлагалась обязанность приходо-расходные
книги за четыре предшествовавшие года, т.е. ревизия, за неприсылкой из губерний
книг, остановилась на 1710 г. Книги, подлежавшие ревизии, предписано требовать
не все разом, а по одному году, ввиду того, что во всех губерниях должны были
остаться списки с них для выбирания недоимок, а составление этих списков
требовало немало времени. Для присылки книг назначены сроки с таким расчетом,
чтобы все книги за четыре года были высланы в ближнюю канцелярию в течение
полутора лет. Далее в указе излагаются правила относительно того, как и в каком
порядке должна производиться поверка отчетных ведомостей (пункт 2). В случае
неаккуратной доставки книг, ближней канцелярии предоставлялось право налагать
«по рассмотрению» на губернаторов и судей штраф, а Правительствующему Сенату
вменялось в обязанность «по доношениям из ближней канцелярии на ослушников и
впрочем без чего быть невозможно, чинить вспоможение». Что же касается книг,
обревизованных в канцелярии Сената, то их также велено передать в ближнюю
канцелярию «к оному ж счетному делу, чтобы руды были не вдвое и в счетном бы
деле остановки не было». Кроме того из канцелярии Сената велено давать справки
о тех книгах, которые находятся в ней или отосланы в губернии. На будущее время
предписывалось для более правильной и быстрой поверки назначить по приходу и
расходу отдельных дьяков и подъячих, от которых требовать ежедневные и месячные
ведомости, завести настольные книги для ежедневных записей прихода и расхода,
денежную казну держать за печатями дьяков и до окончания поверки дьяков не
мнять и не увольнять; губернаторам под страхом больших штрафов вменялось в
обязанность следить за точным исполнением этого указа. Наконец указ обязывает
судей и губернаторов доставлять по-прежнему «неотменно» в ближнюю канцелярию
месячные, третные и годовые ведомости за текущий год, «чтобы Его Царскому
Величеству о приходах и расходах и об остатках всего государства было известно
всегда». Таково содержание указа 22 января 1714 г., в силу которого финансовый
контроль снова должен был сосредоточиться в ближней канцелярии.
Труден и
сложен был практиковавшийся в ближней канцелярии способ ревизии
приходо-расходных книг. Этим же объясняется отчасти и самая медленность
последней. Например, книги, представленные в ближнюю канцелярию из приказа
артиллерии за 1711 и 1712 г., были обревизованы только в 1717 г. Но если
причиной такой медленности ревизии является сама трудность ее, то это зависело
и, может быть, даже еще в большей степени, от несвоевременной доставки в
ближнюю канцелярию приходо-расходных книг. Лучшим доказательством этому служит
целый ряд подтвердительных указов самой ближней канцелярии и Сената о присылке
ведомостей. Даже угрозы штрафов и наказаний, о которых упоминалось чуть ли не в
каждом из таких указов, не могли заставить губернаторов и судей быть более
аккуратными и старательными: ревизия все-таки запаздывала на целые годы. Так
например, из указа Сената 15 февраля 1716 г. видно, что приходо-расходные книги
за 1714 г. поданы только из посольской, воинской, адмиралтейской и
С.-Петербургской канцелярии городовых дел, «а из прочих канцелярий и из
приказов губерний того 1714 г. с подлинными приходными и расходными книгами и
делами и счетными списками дьяков и подъячих ни откуда ни прислано, а за тою
неприсылкою в счетном деле учинилась остановка».
В 1714 г.
ближняя канцелярия уже приступила к ревизии книг 1709 и 1710 г.г. Тогда же
присланы были в нее из 31 приказа приходо-расходные книги 1709 г., из которых в
ближней канцелярии была «учинена подлинная и из нее перечневая особая книга».
Тотчас же при ревизии были обнаружены различные неправильности. Оказалось
например, что дьяки воинского приказа «в то время как приход и расход деньгам и
прочему был, нерадением своим взятья и данья в приходных и расходных книгах не
замечали и отписей плательщикам не давали, а Его Великого Государя жалованье на
1710 г. взяли». Вследсвие этого дьякам было приказано выписать в конце каждой
книги все «незамеченные» в ней места, а «подъячим, которые в том 1710 г. у
прихода и расхода были, за их леность и нерадение, что они приходных и
расходных книг дьякам для замечивания взятья и данья не подносили, учинить в
воинском приказе наказание – бить батоги, вместо кнута, нащедно, чтобы на то
смотря, впредь таковые другие ленивы и нерадетельны не были». Вместе с тем на
будущее время было предписано, чтобы приходо-расходные книги представлялись к
проверке «со всяким осмотрением», безнезамеченных мест, и чтобы в счетных
списках «всякого неисправления отнюдь бы не было, дабы в счетном деле ни малой
остановки не учинилось».
Кроме ревизии
приходо-расходных книг, ближняя канцелярия была обязана исполнять разные
поручения, которые возлагались на нее иногда Государем. Так например в 1717 г.
ближней канцелярии было поручено составить морские штаты. Определение ее «о
сформировании флота и комплект в оном кораблей, пушек и нижних чинов военных и
морских» поучителен и составляет последнее известие о ней. Более поздних
известий о ближней канцелярии нигде уже не встречается, так что надо думать,
что в 1717 или 1718 г. она прекратила свое кратковременное существование, а
вернее – была преобразована в ревизион-коллегию.
В пользу этого предположения говорит уже самое свойство деятельности последней,
которая, как будет указано ниже, сосредоточила в себе ведомство финансового
контроля.
Коллегии
С 1719 г.
начинают действовать новые учреждения – коллегии,
отличавшиеся новым составом, более точным распределением предметов ведомства в
каждой из них, новым делопроизводством и пр. Эти коллегии окончательно
упразднили старые московские приказы и канцелярии, существование которых Петр I терпел лишь
до тех пор, пока не нашел первую возможность заменить их учреждениями, более
целесообразными и соответствующими новому строю общественной и государственной
жизни.
Учреждение коллегий вместо прежних приказов задумано Петром
I, по совету Лейбница (Пекарский. Наука и литература
о Петре I – прим. авт.) и по примеру шведских коллегий, еще в 1711 г., но
лишь 11 дек. 1717 г. назначены президенты в будущие
коллегии, а затем советники и асессоры. Назначенный в каждую коллегию
лица прежде всего должны были
заняться составлением для своих коллегий особых регламентов, которые определяли
бы круг их действий и обязанностей, по образцу шведских, изменяя последние
сообразно особенным обстоятельствам государства российского (Указ 28
апреля 1718 г. – прим. авт.). Но дело сочинения
регламентов подвигалось вперед крайне медленно. Поэтому указом 2 октября 1718
г. повелено было всем президентам, коллегий собираться в Сенат по два дня в
неделю, вторник и четверг, исключительно для этого дела. В таких приготовлениях
прошел весь 1718 г.
С 1719 г. коллегии были открыты в Санкт-Петербурге, а в 1720 г., под названием генерального регламента, издано
было подробное учреждение для коллегий, которым точно определены:
1) состав и устройство присутствия
коллегии и канцелярии; 2) разные роды заседаний присутствия; 3) внешнее
устройство присутствия; 4) благочиние присутствия; 5) состав и устройство
канцелярии и архива присутственных мест; 6) порядок подчинения в присутствии; 7) вступление, движение и исполнение
дел словесных и письменных; 8) порядок сношений присутственных месть; 9)
ответственность их; 10) пределы власти каждого
порознь; 11) обязанности лиц, их составляющих. Кроме того многие коллегии имели особые регламенты.
Под именем коллегии первоначально образованы следующие: иностранных
дел, камер-, юстиц-, ревизион-, воинская, адмиралтейская, коммерц-, штатс-контор-, Берг- и мануфактур-коллегии.
С учреждением в числе указанных девяти коллегий трех финансовых: камер, – для заведывания всеми
доходами, штатс-контор – для заведывания всеми расходами и для изыскания
вместе с камер-коллегией мер к увеличению доходов и уменьшению расходов, и ревизион-коллегия – для ревизии всех счетов (Инструкция ревизион-коллегии
(4 декабря 1722 г.) – прим. авт.), Сенат приобрел
себе могущественных помощников.
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Колонка Редактора |  |
|
Скачать: Читать |
|
 |
|
| Постоянные авторы | |
|
|
| Copyright Медведев М.Ю. © 2012-2024 |
