§ 68. Финансовый контроль¹*

Финансовый контроль служит той же общей цели обеспечения законности управления, как и собственно административная юстиция, но только в более специальной форме. Контроль служит обеспечению не вообще законности управления в его целом, а лишь законного порядка приема, хранения и расходования сумм. Затем, в отличие от административных исков, контрольная отчетность осуществляется не по частной инициативе лиц, потерпевших от незаконных действий, а по публичной инициативе самого государства. Это начало публичности контроля выражается также и в том, что предметом контроля служат не отдельные только распоряжения управления, вызывающие нарекания и жалобы со стороны заинтересованных лиц, а все исполнение росписи государственных доходов и расходов, как одного целого. Все действия распорядительных установлений подлежат контролю, а не только обжалованные кем-либо.

Наконец, в отличие от вопросов, подлежащих разрешению административных судов, контрольная отчетность вовсе не зависит от местных бытовых условий. Поэтому в состав местных контрольных установлений нигде не вводят представителей местного общества. Но, с другой стороны, контрольная отчетность, как обеспечение правильного исполнения росписи государственных доходов и расходов, имеет всегда и политическое значение, определяя в финансовой области взаимное соотношение законодательства и управления. Поэтому в конституционных государствах в контроле принимает участие и народное представительство.

Современное устройство контроля в России есть плод реформы, совершенной в этом отношении в царствование Александра II — реформы, неразрывно связанной с именем известного В. À. Татаринова. Преобразованию собственно контроля, как необходимые его условия, были предпосланы установление определенных сметных правил и единство касс. Сама контрольная реформа не выразилась, однако, в одном цельном органическом законе: она совершилась посредством целого ряда отдельных узаконений, и только в 1892 г. было составлено объединенное и внутренне согласованное Учреждение государственного контроля, вошедшее в состав Учреждения министерств, изд. 1892 г., ст. 943—1016.

Государственный контроль поставлен у нас в ряду министерств, так что на него распространяются по общему правилу все постановления общего Учреждения министерств. В частности стоящему во главе государственного контроля государственному контролеру присвоены положение и права министра. Внешним образом и само устройство государственного контроля подобно министерствам. Вся власть управления сосредоточивается в руках государственного контролера. При нем состоит его товарищ на правах товарища министра. Затем в состав государственного контроля входят совет государственного контроля, канцелярия, три департамента под управлением генерал-контролеров, центральная бухгалтерия, две комиссии для проверки отчетности государственного контроля и тех частных железных дорог, при которых не учреждено местного правительственного контроля. Местными органами контроля служат контрольная палата и местные контрольные части на железных дорогах.

Но имеются и особенности в устройстве. Так, прежде всего, совет контроля, состоящий, под председательством государственного контролера, из его товарища, членов по Высочайшему назначению и генерал-контролеров, решает дела по большинству голосов. Если государственный контролер не согласится с заключением совета, он может только перенести дело на высшее рассмотрение в Государственный Совет, комитет министров или Сенат, смотря по роду дела. Тем же порядком разрешаются дела совета государственного контроля, когда в нем не составится вовсе большинства, или когда разрешение дела превышает власть совета. Если с заключением совета ее согласятся военный или адмиралтейств-совет, а также министры, дело представляется Сенату.

Совет руководит ревизионной деятельностью всех учреждений государственного контроля и в частности: 1) разрешает затруднения относительно применения порядка ревизий отчетности; 2) рассматривает и утверждает или отменяет постановления общих присутствий центральных и местных контрольных установлений, по протестам против них или по несогласию с ними начальников контрольных установлений; 3) обсуждает предположения об издании новых законов; 4) предает суду чинов VII‑V классов, и 5) рассматривает все вообще дела, которые государственный контролер ему представит. По всем этим делам государственный контролер действует не иначе, как совокупно и нераздельно с советом. В предложениях совету государственный контролер не излагает своего мнения, но дает его, как председатель, словесно при обсуждении дела.

При департаментах государственного контроля имеются также общие присутствия, состоящие под председательством генерал-контролера, его помощников и старших ревизоров. Полносудное число членов общего присутствия в департаменте железнодорожной отчетности — три, а в остальных департаментах — четыре. Решения постановляются по большинству голосов; при равенстве голосов голос председателя дает перевес. Если вовсе не составится большинства, дело переносится в совет государственного контроля.

Местные органы контроля имеют также коллегиальное устройство. Контрольные палаты состоят под начальством управляющего, под председательством которого образуется общее присутствие, из помощника его и старших ревизоров. Контрольные палаты к общим местам губернским не причисляются, а принадлежат к особым установлениям ведомства государственного контроля. Они производят ревизию местных оборотов самостоятельно и окончательно (Общее учреждение губерний, ст. 1134‑1151). Чины контрольных установлений могут быть подвергнуты ответственности не иначе, как через посредство государственного контролера. Вследствие сего местные начальства не входят ни в какие непосредственные распоряжения в отношении к установлениям государственного контроля, но в случае усмотренных ими злоупотреблений дают о том знать начальникам контрольных установлений и государственному контролеру (Учр. мин., ст. 951). Губернаторы не могут контрольным палатам давать предложения (Общ. учр. губ., ст. 404); их право представлять к наградам служащих не распространяется на чины контрольных установлений (ст. 288, прим.); они не могут также ревизовать контрольные установления (ст. 231). Всех этих прав в отношении к контрольным установлениям не предоставлено также и генерал-губернаторам (ст. 210, прим.).

Ревизии государственного контроля подчинены, однако, не все правительственные установления. Из него изъяты: 1) министерство двора, 2) ведомство Императрицы Марии, 3) коммерческие операции государственного банка, 4) банкирские операции иностранного отделения особой канцелярии по кредитной части и 5) суммы, ассигнуемые на известное Его Императорскому Величеству назначение.

Примечание:

¹* Lorenz v. Stein. Lehrbuch der Finanzwissenschaft. 4 Ausg. 1878 В. I, SS. 108‑123. Бочковский. Организация государственного контроля в России сравнительно с государствами Западной Европы. 1895. Сакович. Государственный контроль в России. 1896.